改革开放以来，随着我国法制化建设的加强和旅游业的快速发展，旅游行业管理和行政执法逐渐步入法制化轨道。

　　一、我国旅游行政执法的基本状况

　　（一）旅游行政执法的主体与执法依据
　　我国旅游行政执法的主体主要有三类：一是根据机构改革"三定"方案，各级旅游行政管理部门（即旅游局或旅委会）取得了行政执法权；二是为受理旅游服务质量的投诉，成立了国家、省、地市三级旅游质监所，个别旅游业发达的县级旅游局也成立了质监所，经过授权取得了行政执法权；三是为了不断提高旅游服务质量，北京、云南、昆明、曲阜等省市成立了旅游综合执法大队、执法大队或旅游监察大队，从公安、工商、旅游、物价、交通、文化等部门抽调人员，采取委托授权、集中办公、统一行动的方式执法。截至2002年底，全国对个省（自治区、直辖市）及133个"中国优秀旅游城市"均建立了旅游质监所或旅游执法总队、执法大队和旅游监察大队，旅游质监队伍编制人数为1234人，在岗人数为948人。
　　旅游行政执法是执法主体及其工作人员在法定的行政管理领域内，依法通过具体行政行为实施旅游法律的活动。因此，旅游行政执法的依据就是旅游法律、法规、规章、规范性文件。目前，可以作为旅游行政执法依据的主要有：国务院颁布的3部行政法规（《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》、《中国公民出国旅游管理办法》），国家旅游局制定的20余个部门规章和30多个规范性文件。各省（自治区、直辖市）、计划单列市、经济特区、民族自治地区等，在各自的立法权限内根据地方特点和实际情况，制定的一些地方性旅游法规、规章和规范性文件。目前，全国共有27个省份制定了地方综合性的旅游法规，占全国省份总数的87%（除台湾以外），3个计划单列市出台了旅游业条例，占全国计划单列市总数的60%，6个大城市制定了旅游条例；也有一些地方制定了单项的旅游法规；各省（区、市）普遍制定了旅游政府规章和规范性文件。此外，在旅游行政执法中，《中华人民共和国合同法》、《消费者权益保护法》等涉及旅游者、旅游经营者权益保护的法律，也经常被作为执法的重要依据。
　　（二）旅游行政执法的主要形式
　　旅游管理部门、综合执法部门和委托执法机构开展的执法活动，主要包括以下形式：
　　1.受理投诉。这是各级旅游局的职能之一。旅游质监所成立以后，在各级旅游局的领导下，主要由其承担受理旅游投诉的任务。自1995年以来，全国各省级旅游质监所（执法总队、投诉中心）受理的有效投诉年均约6000件，其中95%以上在受理当年结案。2002年，各级质监所共接到各类旅游投诉7469件，正式受理6428件，其中已结案6236件，结案率为97%。
　　2.现场检查。目前，各级旅游执法机构主要采取巡回、跟踪检查的方法监控旅游服务质量，现场检查游客集散地的景区（点）、宾馆、购物商店、餐馆、机场、火车站等，具有灵活性、及时性、震慑性的特点，可及时解决大量现实的市场问题，但由于旅游执法力量薄弱，现场执法的频率和覆盖面往往不够。
　　3.旅行社年检。根据《旅行社管理条例》及实施细则，旅行社每年应接受一次年度检查，根据年检情况分别得到"通过"、"暂缓通过"或"不予通过"的结论。由于年检建立了必要的约束和淘汰机制，对旅行社规范经营起到了一定监督作用。2002年底，全国共有旅行社11615家（国际社1358家，国内社10257家）。其中，10146家通过年检，占总数的87.35%；1259家暂缓通过年检，分别受到限期改正、警告、通报批评、限期整顿、停业整顿等处分，占总数的10.84%；有210家不予通过年检，占总数的1.81%。
　　4.旅游市场专项整治。从20世纪80年代中期开始，每隔一两年就进行一次旅游市场专项治理，重点解决"黑社"、"野导"、旅游市场秩序和服务质量问题。2002年的市场专项整治，上半年主要查处导游私拿回扣、索要小费等；下半年主要是"打假打非"，打击非法经营旅行社业务、境外驻华机构非法从事旅游活动、整治旅游客运市场、打击旅游购物欺诈行为等。国家旅游局等六部门联合检查组对12个省（区、市）的30个优秀旅游城市进行了检查，抽查旅行社、购物商店和旅游咨询公司等各类企业100多家，突击检查车站、码头以及旅游景区景点近100处，旅游市场专项整治取得了阶段性成果。
　　（三）旅游行政执法查处的主要问题
　　从旅游质监所受理投诉的情况看，在入境、国内、出境三大旅游市场中，以国内旅游市场的问题最多；在旅游六大要素中，以反映旅行社经营和服务的问题最多。2001年，全国省级质监所正式受理投诉5738件，其中，国内游有5153件，占89.8%；投诉旅行社的3463件，占60.4%。从投诉缘由看，降低服务等级标准的1565件，占27.3%，擅自增减项目的581件，占10.l%；导游未尽职责的625件，占10.9%；延误变更日程的581件，占10.l%；其他投诉2386件，占41.6%。当然，受理投诉仅是旅游执法的一方面，但它反映出旅游执法中的一些问题。在日常旅游执法和历次旅游市场专项整治中，反映比较突出的问题有：
　　1.旅游合同不能兑现。这包括降低服务等级标准，擅自增减服务项目，延误或变更行程等。仅以延误或变更行程为例，2002年，这类投诉达到614件，创历年之最。在旅游接待中发生这种情况：一是旅行社为降低成本，在提供服务过程中，违反行业标准或合同约定，有意取消一些服务项目或景点，压缩景点游览时间，增加团队参加自费项目和购物次数。例如，2003年夏季"非典"过后，四川的个别旅行社为了增加招徕旅游者，随意承诺旅游者接待的条件，但对接待社却明确要求降低食宿标准，结果使旅游者的利益受到很大伤害。二是在旅游旺季，尤其是旅游黄金周期间，游客的数量比平时增加几倍，住宿、交通等供应全面紧张。自2000年"五一"以来，8个黄金周累计有5.2亿人次出游，平均每个黄金周出游0.65亿人次，每天出游约1000万人次；火车票一直不能事先预订，旅行社订票没有任何保障；由于受天气条件、调配等原因影响，飞机也常不能正点起飞，影响了旅游的计划行程，使原有合同难以履行。
　　2.旅行社低价竞销。有的旅行社不仅免除旅游综合服务费（即"零团费"），甚至还出现了"负团费"，明显低于了成本价。这种现象在出境旅游经营中反映突出，一趟东南亚几国的出境游，对外报价还不如一次国内中长距离的旅游。旅行社为了弥补经营的成本，并再图其他利益，往往在旅游接待过程中降低餐费标准，将一天的餐费压缩到十几元钱；住宿标准也经常降低，合同上是居住三星级酒店，结果入住的是不够三星级的饭店；一些著名景点本是必须要去的项目，也变成了远处瞭望一下，或者如果旅游者要去，必须另外自费购买门票；在炎热季节或热带地区旅游，本来应该使用空调车辆，但为了节省成本就使用普通车辆。
　　3.导游为拿回扣而诱导游客消费。导游通过诱导旅游者购买质价不符的物品或进行其他消费，从经营者手中捞取"回扣"，已是旅游业中公开的秘密。据有的地方调查，某些导游带游客前往购物的场所，价格往往高出实际价格的几倍或十几倍，导游从中拿取的回扣高达购物价格的50%以上；有的商店与导游达成默契，只要带旅游团前来，无论游客是否购物都给予相应的酬劳；有的餐馆、景点、商店、药店约定，只要旅游团队的司机在门口停车，就按照游客人数给予司机和导游每人2－5元的刹车费。一些导游带领购物的珠宝、皮革、药材等商店，为了在支付回扣、刹车费的前提下还能有钱赚，只能以假充真、以次充好，使旅游者购物以后大上其当。
　　4.以"承包"、"挂靠"的形式非法参与旅行社经营。《旅行社管理条例实施细则》第三十六条明确规定："不得以承包、挂靠或变相承包、挂靠方式非法转让经营权或部分经营权"。但这种现象在旅行社经营中屡禁不止、屡打不绝。挂靠承包者一般以某家旅行社内设部门的形式存在，如"亚洲"、"欧洲"一部、二部、三部、四部等，对外宣传、招徕、组团都使用该旅行社的名义和票据。这首先违背了旅行社特许经营的国家法规，挂靠、承包者无须经过必要的审批，无须缴纳注册资本和营业保证金，无须接受旅游部门的监督管理，就可以非法经营旅行社业务；被挂靠经营的旅行社通过这种形式，每年可以向一个挂靠承包者收取数万元的费用，有的旅行社拥有几十个挂靠承包者，只凭收取这部分费用就可以较好地生存下去；而旅行社对于被挂靠者的经营行为并不负责，一旦被旅游部门查处，往往矢口否认挂靠关系，调查取证也有相当的困难，对旅游者的利益损害也很大。例如，北京市旅游局查处的中天旅行社挂靠经营一案，在收取游客大量旅游款或购票定金后携款潜逃，殃及游客355人，涉案金额高达99万余元。
　　5.无证照经营或从事旅游业务。这是扰乱旅游市场秩序的一大祸根。旅游执法中反映突出的是"黑社"、"野导"问题。一些"黑社"为了逃避旅游市场检查，有的租赁居民楼开展业务，"打一枪，换一个地方"，经常变换经营场所和招牌；被抓到以后，往往辩称是组织本单位职工外出考察参观，或组织业务客户学习考察，由于事先销毁了做业务的任何凭据，给查处认定工作带来很大难度。一些"野导"抓获以后，依照《导游人员管理条例》规定，可由旅游行政部门责令改正并予以公告，处1000元以上3万元以下的罚款，但由于他们往往不承认从事了导游业务，或者身上没有带钱，只能抓了以后再放掉。

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